Apología de la no vinculatoriedad
Por: Ivonne Pánico Bressant
A lo largo de la historia reciente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), en diversos foros se han abierto debates en torno a la necesidad de dotar de fuerza coercitiva a las recomendaciones que emite este organismo, incluso se han presentado iniciativas de reforma constitucional con la finalidad de otorgar de obligatoriedad a sus resoluciones, esto en un afán de lograr la mayor efectividad en su cumplimiento, sin embargo esta tesis lejos de ser una solución, resulta ser un obstáculo para la realización de su finalidad.
La no vinculatoriedad de las recomendaciones que emite la CNDH, es la característica que impide obligar a las autoridades responsables de violaciones a derechos humanos, a cumplir con las determinaciones de la CNDH a través de una sanción o consecuencia jurídica. A simple vista esta cualidad, al no constreñir a las autoridades a ejecutar acciones de cumplimiento pareciera un problema, sin embargo, es la esencia de la institución.
La génesis de la figura del ombudsperson radica en la necesidad de vigilar los actos de los detentadores del poder público a través de un órgano independiente que no forme parte del mismo en ninguna de sus vertientes. Sin esa independencia la limitación del poder sería ilusoria en la inteligencia de que quien ejerce acciones tendientes a controlar el poder no puede pertenecer al mismo. De ahí la exigencia de diseñar un sistema no-jurisdiccional que vele por los derechos de todas las personas, una entidad sin fuerza coercitiva, sin tener la capacidad de vencer al otro, es decir, sin hacerlo parte del poder.
La necesidad de la no vinculatoriedad de las determinaciones de los organismos públicos de derechos humanos además de atender a su naturaleza, armoniza con debates internacionales. La Declaración Universal de los Derechos Humanos proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en París, el 10 de diciembre de 1948 fue concebida como un ideal común para todos los pueblos y naciones, ahí se estableció por primera vez, que los derechos humanos deben protegerse universalmente.[1]
El instrumento internacional se convirtió en el emblema por el que todos los pueblos y naciones debían esforzarse para establecer mecanismos de respeto a los derechos humanos y se invitó a los Estados miembros a que evaluaran la conveniencia de establecer grupos de información o comités nacionales que protegieran a los mismos.
Esta fue una de las razones por las que en México, en 1990 se adoptó la idea de crear un órgano de defensa de derechos humanos, lo que se materializó con el establecimiento de la Dirección General de Derechos Humanos al interior de la Secretaría de Gobernación. Desde entonces ya se veía la necesidad de que este organismo gozara de autonomía y no dependiera de ningún poder. Así, en 1992 se le dio personalidad jurídica y patrimonio propio y con ello se realizó su descentralización de la administración pública, sin embargo, seguía formando parte del Poder Ejecutivo y la necesidad de independizar a la institución persistía. Los esfuerzos continuaron hasta que en 1999 se reformó la Constitución y se le dio plena autonomía de gestión y presupuestaria, formando la CNDH que hoy tiene a su cargo la defensa de los derechos humanos.
Aunado al compromiso adquirido con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, posteriormente en 1991, a un año de que en México se hubiera creado la Dirección General de Derechos Humanos, se llevó a cabo el primer Taller Internacional de Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas en París.
En dicho foro, se establecieron las condiciones de funcionamiento, deberes y modos de operación de los organismos de derechos humanos. El debate quedó materializado con la adopción de los Principios Relativos al Estatuto de las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, conocidos como los Principios de París de 1993. Hoy día, estos principios son una forma generalmente aceptada de poner a prueba la legitimidad y credibilidad de una institución.[2] Los Principios de París buscan homologar y vigilar las prácticas de las instituciones de derechos humanos en distintos países, para que estos cumplan con los objetivos para los que fueron creados.
Dentro de las prácticas de los organismos de derechos humanos que promuevan el respeto a los Principios de París destacan las siguientes:
Buscar una solución amistosa y confidencial que permita resolver la queja por vías alternativas extrajudiciales.
Resolver las quejas a través de una resolución ejecutoria.
Remitir sus constataciones y conclusiones a cortes de justicia o tribunales especializados para que den solución definitiva al litigio.
Remitir al correspondiente órgano decisorio las quejas que no sean de su competencia o que sean de competencia compartida.
Exigir la ejecución, por vía del sistema judicial, de los fallos que haya emitido en relación con la resolución de quejas.[3]
Actualmente a nivel internacional el Subcomité de Acreditación de la Alianza Global de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas es la autoridad internacional que evalúa a los organismos de derechos humanos en el mundo y otorga un certificado: cuando se acredita el nivel “A” esto quiere decir que la institución cumple con los principios de París, y cuando se obtiene el nivel B significa que no se cumple con ellos.
Retomando que una de las características principales de las instituciones nacionales de derechos humanos es la de tener una competencia cuasi judicial, esto es, el poder ser un mediador para la solución del conflicto y tener la facultad de exigir la ejecución por vía judicial de los fallos que haya emitido con motivo de las quejas presentadas ante ese organismo.
Es de destacarse que en México, la CNDH tiene esta atribución cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas, la autoridad recomendada deberá fundar, motivar y hacer pública su negativa, y atender los llamados de la Cámara de Senadores o en sus recesos de la Comisión Permanente, a comparecer ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa. Sin embargo, si persiste la negativa, la CNDH podrá denunciar ante el Ministerio Público o la autoridad administrativa que corresponda a los servidores públicos señalados en la recomendación como responsables.[4]
Lo anterior, reafirma que la figura del ombudsperson se instauró como un medio alternativo de solución de controversias a los ya existentes, abriendo la oportunidad de las personas para acceder a un sistema no-jurisdiccional de protección y defensa de derechos humanos, en donde de acuerdo a sus particulares características y al no estar sujeto a rigurosos formalismos jurídicos, este organismo actúe como mediador y, como agente de colaboración en el esclarecimiento de presuntas violaciones a derechos humanos para lograr su posterior reparación.
Entonces, si la CNDH es autónoma y no tiene poder coercitivo, el peso de la función del ombudsperson (entendido este concepto como la finalidad inherente a la naturaleza de un objeto), descansa en dos aspectos: 1) en su posición jurídica, al ser un órgano previsto en la Constitución y gozar de plena autonomía sin depender de los poderes de la Unión, 2) en su aspecto moral, el cual radica en el prestigio de la institución, así como de la gran importancia de la persona que lo encabece, de su calidad humana y moral, así como de sus experiencias anteriores de trabajo y del liderazgo que demuestre tener en su relación entre los ciudadanos y las instituciones del estado.[5]
Al darse vinculatoriedad a las recomendaciones que emita la figura del ombudsperson se desnaturalizaría su finalidad de no ser un agente más que ejerce el poder, el darle fuerza coercitiva sería un despropósito, pues se convertiría a un tribunal más y desaparecería la complementariedad que se busca lograr con relación a los medios judiciales, y por ende, todo el sistema no-jurisdiccional de protección de los derechos humanos se desvanecería.
El hecho de no dotar de poder coercitivo a los organismos públicos de derechos humanos no se traduce en una indefensión para las personas, el diseño Constitucional prevé que las vías “tradicionales” mediante las cuales se pueden hacer valer los derechos de todas las personas y que por su naturaleza tienen poder coercitivo, pueden seguir su curso de manera paralela a la protección no-jurisdiccional de los derechos humanos.
Aunque existen medios de control constitucional en donde exclusivamente se resuelven aspectos de constitucionalidad y relativos a derechos humanos como lo son el juicio de amparo, acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, los derechos sustantivos cuya protección se reclama en juicios de índole civil, penal, mercantil, laboral, administrativa o cualquier otra, también tienen aspectos que responden a derechos humanos, sobre los cuales recae la protección del sistema no-jurisdiccional que por su naturaleza requiere cierta especialización.
Cuando nos referimos al sistema no-jurisdiccional de protección de derechos humanos, se incluye la estructura compuesta por la CNDH y los organismos o comisiones locales en cada una de las entidades federativas de la república mexicana. Se denomina sistema porque este se compone de un conjunto de cosas (organismos) que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto (protección de derechos humanos). Esta relación se verifica, por ejemplo, cuando la CNDH ejerce su facultad para conocer de las recomendaciones emitidas por una comisión local, bajo la cual se erige en instancia revisora de la actuación de su homóloga estatal, pero finalmente se conservará la característica no vinculante ya que su determinación como revisora recaerá por mucho, en la emisión de otra recomendación.
Los organismos no-jurisdiccionales de protección de los derechos humanos poseen facultades más amplias que las de los tribunales para calificar la naturaleza de las violaciones a los derechos fundamentales, ya que en tanto los propios tribunales tienen que tomar en cuenta esencialmente el principio de legalidad y constitucionalidad, los citados organismos pueden conocer de conductas administrativas no sólo ilegales sino también irrazonables, injustas, inadecuadas o erróneas con lo que, en esencia su competencia es más amplia.[6] Esta circunstancia propicia complementariedad ya que los aspectos de legalidad han quedado analizados por la vía jurisdiccional, empero aquellas características sensibles propias de un derecho humano, serán materia de análisis de los ombudsperson.
La CNDH es una institución que se encuentra en constante perfeccionamiento, desde su aparición en 1990, han habido avances a través de reformas constitucionales armonizadas con los parámetros de organismos internacionales, por lo que dicho perfeccionamiento debe mantener una constante progresiva.
Es por eso que antes que pensar en cambiar su naturaleza jurídica y convertirlo en un poder más dándole fuerza vinculante, en un afán de que las autoridades cumplan con sus resoluciones, habría que replantear y reforzar los mecanismos de elección de sus funcionarios y generar alternativas para que su peso moral sea mayor y consecuentemente, las autoridades se vean obligadas a colaborar con la institución.
Ivonne Pánico Bressant es Licenciada en Derecho y especialista en Derecho Constitucional por la UNAM, asimismo es especialista en Derechos Humanos por la Universidad de Castilla-La Mancha. Ha aplicado su conocimiento a los medios de defensa de derechos humanos y al estudio constitucional en instituciones gubernamentales como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Secretaría de Gobernación.
Notas
[1] Naciones Unidas, Paz Dignidad e Igualdad, en un Planeta Sano, https://www.un.org/es/sections/issues-depth/human-rights/index.html
[2] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, “Instituciones Nacionales de Derechos Humanos. Antecedentes, principios, funciones y responsabilidades”, Serie de Capacitación Profesional N. 4, Nueva York y Ginebra, 2010, p. 9, https://www.ohchr.org/Documents/Publications/PTS-4Rev1-NHRI_sp.pdf
[3] Alianza Global de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (GANHRI), Observaciones generales del Subcomité de Acreditación, Ginebra, Suiza, de 2018, p. 49
[4] Artículo 46. Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2020.
[5] Instituto Interamericano de Derechos Humanos, La Figura del Ombudsman: guía de acompañamiento a los pueblos indígenas como usuarios / Instituto Interamericano de Derechos Humanos. -San José, C.R.: IIDH, 2006, p. 14, https://www.corteidh.or.cr/tablas/22612.pdf
[6] GONZÁLEZ PÉREZ, Luis Raúl, “El sistema no-jurisdiccional de protección de los derechos humanos en México”. Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, México, Año V no. 28, julio-diciembre de 2011.
Fuentes
GONZÁLEZ PÉREZ, Luis Raúl, “El sistema no-jurisdiccional de protección de los derechos humanos en México”. Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, México, Año V no. 28, julio-diciembre de 2011.
ALIANZA GLOBAL DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE DERECHOS HUMANOS (GANHRI), Observaciones generales del Subcomité de Acreditación, Ginebra, Suiza, de 2018, p. 49
INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, La Figura del Ombudsman: guía de acompañamiento a los pueblos indígenas como usuarios / Instituto Interamericano de Derechos Humanos. -San José, C.R.: IIDH, 2006, p. 14, https://www.corteidh.or.cr/tablas/22612.pdf
Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2020.
NACIONES UNIDAS, PAZ DIGNIDAD E IGUALDAD, en un Planeta Sano, https://www.un.org/es/sections/issues-depth/human-rights/index.html
OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS, “Instituciones Nacionales de Derechos Humanos. Antecedentes, principios, funciones y responsabilidades”, Serie de Capacitación Profesional N. 4, Nueva York y Ginebra, 2010, p. 9, https://www.ohchr.org/Documents/Publications/PTS-4Rev1-NHRI_sp.pdf